基层法院内设机构改革路径研究

　　--以C市E区法院为视角进行分析

　　一、当前法院内设机构的现状分析

• 基本状况

　　1、内设机构不断膨胀，审判与管理事务混同。

　　大多数基层法院均设立了民庭、刑庭、行政庭、办公室、政治处、监察室、研究室、审管办、法警大队等机构，内设机构少则10 多个，多则达20 多个，而且非审判业务部门占比接近半数，有的甚至超过半数。大部分审判机构同时也承担大量的行政工作，法官不能从繁杂的事务性工作中脱身，除了从事与审判直接相关事务，还要疲于应付各种法院内部会议、党委政府的会议，进行法律宣传等司法服务性质工作，严重拖累审判效能。以笔者所在的C 市E区法院为例，有内设机构20 个，其中审判业务部门为11 个，非审判业务部门为9 个，非审判业务部门占比达45% 之多。

　　2、内设机构部门壁垒突出，司法效率无法提速。

　　法院人员和机构处于不断膨胀状态，但并未从根本上解决案多人少的矛盾，各部门按照运行规律，通常有重点工作的高峰期和常规工作的平缓期，但因为机构设置过细，相互之间职能清晰，庭室协调壁垒突出，无法横向调配人力资源，导致工作效能低下。部门之间工作峰值不一，无法相互借力，信息资源共享，无法解决高峰期人力不足、重复劳动的难题。

　　3、法院内设机构的行政化色彩浓厚。

　　个别法院内部司法行政机构数量， 大有与审判业务庭“ 平分天下”，甚至超越之势。各法院内设行政部门数量分布不均匀，由于行政部门数量较多，互不隶属，分属不同院领导分管， 影响管理的集中统一。“多数法院机构设置主要参照科层组织构成理论，诸多以“ 科、办、处” 称谓， 而不是从审判中心、管理辅助的主从管理配置资源”。部门之间存在职责模糊、相互推倭和被动应付现象， 与上级及同级衔接沟通不顺畅。

• 现实弊端

　　1职能定位模糊，分散审判力量。

　　人民法院复杂的内设机构尽管数量齐备，实际在职能定位上界限是模糊的， 审判工作、辅助工作和行政管理各类事务区分不明， 有时甚至重叠冗余。法院内部按数字序号排列的各审判机构， 实际上在同一领域内并没有明显的功能区分，相互之间不具有单独的职能特征。比如有的法院将案件平均分配给民一庭、民二庭或者刑一庭、刑二庭等，有的法院还按照序号接连成立更多的机构，如民四庭、民五庭等。这种将一个领域分割成若干小块的机构设置方法，看似案件分散了，法官压力减轻了，但从另外一个角度看，这种设置将导致法官丧失对整个领域的全局性统筹驾驭，裁判能力和专业水平被控制在某个小范围，久而久之，将形成部门倾向主义和专业局限思维， 裁判出现僵化定式，不利于司法公正。

　　2、审判权与行政权相互干扰，降低审判效能

　　“法院内部科层取向的行政权与专业取向的审判权之间的冲突和整合就成为法院内部结构关系最核心的问题。”审判权与行政权两种权力互扰，降低了法院的审判效能。行政化、官僚化的权力管理模式导致很多案件超过法律规定的审限， 影响案件的结案效率。虽然案件超审限有诸多因素，但其中一大因素就是部分案件庭审合议后层层汇报，准备材料，多次研究，或者提交审委会，或者向上级法院请示，审判效率大打折扣。由于法院内设机构职能的限制， 各审判业务部门办案数量是不均衡的，这也导致审判效能无法最大化地发挥。有的部门案多人少， 有的部门案少人多， 还有一些非审判业务部门， 也需要大量法官进行配置， 导致了法官结构配置不合理。另外，法官、法官助理、书记员以及行政人员分类管理混乱，各自的职责范围、相互间的权力边界、彼此关系的内容在制度上与实践中不够明确， 难以做到审判资源优化配置， 综合审判效能低下。

　　二、国外法院内部管理模式的借鉴参考

　　1、美国。美国法院内设机构设置的显著特点是以法官和审判为中心下的人、财、物的垂直管理模式。行政与审判分支运行， 但以服务保障审判为目标， 突出法官的中心地位。法院内部分类管理： 法官监督委员会负责法官的管理；人力资源部门负责司法辅助人员的管理。美国法院没有审判业务部门， 以法官个体作为单独的审判单位， 但每个法官有固定的审判法庭。

　　２、英国。英国采取的是双轨制管理模式，在司法系统内， 法官管理和掌握有关司法审判的最关键部分，行政部门掌握和管理有关司法行政的最关键部分。法官助理、书记员、法庭记录员等行政人员由于是政府公务雇员， 其招聘、晋级、绩效、处分和解雇等事项由法院服务署负责。

　　3、德国。德国法院内部管理分为行政管理和审判管理两大体系，前者由行政长官负责法院的法庭管理、书记员管理、安全保卫、财务管理、资产购置、设备管理等行政性事务， 后者由法官相对固定在某个合议庭或某专门审判委员会审理案件。

　　４、法国。法国作为单一制国家， 高度重视司法统一和权威，司法部作为法院行政事务的最高决策者。最高人民法院分为行政服务和司法分庭两个部分。基层法院院长有权指派案件、规范案件的审理与进展，并评价法官，但却没有其他行政管理权力。基层法院的管理职能（例如物质供应、设施维护等）都由上诉法院来完成。

　　（二）可借鉴之处

　　上述各国法院的内部管理，尽管模式形态有差异， 但均采取了审判管理与行政管理相分离的模式，司法审判的关键事务由法官以及相应的业务机构独自掌管， 而类似于财务管理、设备管理、书记员管理、安全保障等行政性事务由行政机构单独负责。这样区分方式有利于提髙组织运行的效率，是符合组织专业化的现代分工原则。分离模式可以使法官集中精力于审判事务，有效保证审判权独立行使及行政效能的充分发挥，值得我们借鉴。

• 司法改革背景下我国内设机构设置与权利运行的思路

• 合理配置法院内设机构的基本理念

　　1、突出以审判为中心理念。既然宪法赋予法院的主要职责是依法审理案件，法院的主业便是审判，司法力量就应当主要配置到审判岗位上。首先，就机构设置数量而言，要向审判庭倾斜，避免综合部门与审判庭数量倒挂，其次，就人员配备而言，要把审判力量充实到办案一线。社会对法院司法活动的公正性要求具有极致性，对法官个体素质也持近乎苛刻的要求，即要求法官本身应当成为公正的化身。而那些没有经过长期的、专门的法律技能训练的人不可能成为髙素质法官， 所以要适度控制审判庭与综合部门之间人员的交流使用。再次，就审判权与审判管理权关系而言，审判权处于核心地位，任何审判管理制度行使都应以服务和保障审判权的正当行使为核心内容。

　　2、突出以法官为中心的理念。内设机构改革是一项系统工程，机构整合，伴随人员调整，对员额法官、审辅人员以及司法行政人员实行分类管理，将员额法官、审判执行辅助人员全部充实到审判执行一线部门，彰显以“法官为中心”的改革特点。对与审判工作紧密相关的辅助性工作、行政事务在明确分工情况下，应优化人力资源配置，对各类人员在充分调研基础上，“适岗适人”，实现一人多能与一岗多责，并强调主要岗位职责的“主责”与配合岗位职责的“副业”，互为AB 角色，达到人力资源最大限度发挥效能。

　　（二）以服务审判为中心对内设机构进行整合

　　参照司法体制改革的方向，对现有机构进行整合，建立条块明晰的三大体系，即审判业务体系、司法辅助体系、行政管理体系。

1. 审判业务体系。

　　审判庭原则上应按照三大诉讼法划分，兼顾审判监督等环节， 设立刑事审判庭、民事审判庭、商事审判庭（ 将原有的民一庭、民二庭、民三庭、民四庭等按照民事与商事的区别划分成民事审判庭和商事审判庭） 、行政审判庭、立案庭（ 负责管辖权异议案件、诉前及仲裁程序中的财产保全以及再审审査案件）、审判监督庭（负责再审审理案件） 。２、司法辅助体系。司法辅助体系的人员不承担案件的具体审理，主要承担对案件审理的综合辅助及专业辅助职能。研究室和审判管理办公室严格来说， 应当属于综合审判业务部门， 但从其不承担案件审理工作的性质上看， 将其定位为司法辅助部门更为贴切。将研究室、审判管理办公室、书记员管理处和法官助理人员进行整合， 建立司法辅助体系。内部可划分为审判综合辅助机构和审判业务辅助机构， 研究室和审判管理办公室承担综合辅助职能， 法官助理和书记员机构承担专业辅助职能。

　　３、行政管理体系。将行政综合机构进行集中分类整合。

　　将政治部（ 除书记员管理处） 、办公室、监察室、机关党委、司法技术处以及立案一庭、立案二庭、再审立案庭中具有行政性质的职能进行归类，建立行政管理体系。将现有的政治部、监察室、机关党委会整合为党务机构，负责党务工作及协调与其他党政机关关系；保留办公室，负责法院内部办公事务、财务管理和对外宣传等工作； 将立案一庭的立案功能及立案二庭的信访功能进行整合， 成立诉讼服务中心，主要负责立案审批和群众来信来访接待工作。

　　（三）法院内设机构的具体架构

　　基层法院主要承担着案件的审理职责，为此，应以服务审判为中心对内设机构进行重构，整体架构为： 院长1 人， 下设3 个委员会， 委员会下设若干职能部门。

　　1、 审判委员会。重新建构审判委员会， 扩充其现有职能， 使其发挥司法管理机构的职能。审判委员会由全体法官选举产生， 设首席委员（院长兼）、主任（专职）委员和常务委员，负责对重大疑难案件进行讨论、提出建议和对法官的选任、晋级、考评、调动、监督、惩处等作出重大决策。审判委员会的常务工作由主任委员负责。

　　（1） 法庭。取消审判庭数字序号设置， 改换审判庭名称，一律称ｘｘ 法庭， 法庭必须专门从事审判业务。审判委员会下设刑事、民事、行政三大法庭。法庭由若干名专业法官组成，各法官之间没有隶属关系， 均为独立办案单元。

　　（2） 合议庭。对重大疑难案件，由合议庭负责审理。案件是否为重大疑难案件，由审判委员会在立案初认定；在审理中发现重大疑难的，由主审法官提请审判委员会确定。合议庭认为案件涉及面大、影响全局的，可提请审判委员会组织专家讨论并提出建议，但审判委员会不负责参与审理和决定裁判结果。合议庭不作为机构单独存在，成员由审判长、主审法官、参审法官、陪审员等临时组成。审判长由审判委员会确定，参加合议的人数由审判长确定，具体参加合议的成员由当事人抽签确定。

　　（3） 法官。设立法官单独序列，法官按照级别享受专门待遇。法官对裁判案件实行终身负责制，突出法官的责任主体地位，解除法官的公务员身份，除院长外，法官不得在行政部门兼职，不得参与行政岗位调动。法院行政公务员若进人法官队伍，需要设置条件限制，不适用内部人员调整制度和级别调动。建立法官准入制度，培养“ 精英” 法官。比如年满3 5 周岁的公民，任ｘｘ级法官助理满ｘ年的可以晋升为法官， 高等院校法学专业副教授以上职称的可以通过选聘录用为法官，ＸＸ年以上律师工作经历的可以通过考试录用为法官，等等。

　　2 、司法辅助委员会。构建司法辅助委员会，由院长任命产生，设主任委员（审判管理中心主任兼） 和常务委员， 负责执行审判委员会的决议和对司法辅助人员的选任、晋级、调动、监督、惩处等事务进行管理。司法辅助委员会下设审判管理中心、法官助理中心、书记员中心，务机构为审判管理中心。司法辅助人员必须具有法律专业知识，并且通过法律职业资格考试， 按照级别享受专门待遇。

　　（1）审判管理中心。审判管理中心设主任1 名，由法官助理或书记员中级别较高的人员担任，负责执行审判委员会的决议事项、审判数据统计、分析和司法调研等工作。审判管理中心负责对法院受理的案件进行分类，涉及重大疑难案件，交由审判委员会安排合议庭审理，一般案件直接交由法官办理。

　　（2） 法官助理中心。成立法官助理中心，设主任助理1 名， 由级别较高的法官助理担任，负责法官助理的整体管理和具体工作任务分派以及业务技能培训。建立法官助理级别晋升制度，招录具有职业特点和专业领域技能的人才进人队伍， 将法官助理作为法官后续储备力量，通过级别、资历、任职年限等晋升法官序列。法官助理负责协助法官证据交换庭前和解，通知当事人，制定庭审计划，草拟一般性法律文书等，直接与法官接触，但不参加开庭。

　　（3）书记员中心。借鉴通行做法， 改换“ 书记员” 称呼， 统称为书记官，并按单独序列进行管理。成立书记官中心，设主任书记官1 名，由级别较高的书记官担任，负责书记官的整体管理和具体工作任务分派以及业务技能培训。书记官负责法官的对外行政事务、法庭记录、卷宗整理、归档等，参加开庭，平时不直接接触法官。书记官比照法官等级， 设大书记官、高级书记官、书记官等。书记官由于不对案件审理终身负责，因此不应在裁判文书中署名。

　　3、行政管理委员会。构建行政管理委员会，由院长任命产生，设主任委员和常务委员，委员会下设的职能机构均为行政机构，由政治部、办公室、诉讼服务中心组成。内部人员为公务员，实行公务员序列管理，按行政级别晋升等级。同时，建立与同级党政机关的干部交流制度，根据工作需要可以相互交流任职。

　　（1） 综合行政部门。将各机构按类别划归到政治部和办公室两大部门，主要负责协调系统内部事务和接洽辖区党委、人大、政府等机关，同时负责党务工作、办公事务、财务管理和对外宣传工作等。

　　（2） 诉讼服务中心。成立诉讼服务中心，将立案职能纳人进来，负责立案审批和群众来信来访接待工作。诉讼服务中心可根据实际需要设立一审立案、上诉立案、申诉立案、再审立案、抗诉立案和执行立案以及缴、退费等窗口。立案过程中，涉及司法裁决的事项，一律在立案后由法官进行裁决。以往由立案庭负责办理的诸如诉前保全、先予执行、督促程序等案件，均应在立案后由法官裁决，再交由执行部门执行。

　　（四）改革之后的内设机构的运行机制

　　为适应以审判权为核心和以法官为中心的的审判权力运行机制，改革之后的内设机构应遵循以下运行机制。

　　1、案件分配实行“随机多轮选案”制，所有涉及到裁判的事项统一由审判庭担当，立案部门将一定时期内收到案件，分门别类随机排好，由各审判庭按顺序依次分别从不同类型组挑选。没有分完的案件进入第二轮，案件分值提高。还有剩余的案件则进入第三轮，分值再提高，依次类推，直至全部分配完毕。各审判团队轮流优先选择，可通过抽签排列一个顺序，每个团队都有优先的机会。各审判团队可根据自身的优势、案件的难易程度以及承办法官的个人兴趣、发展方向等自主选择刑事、民事、行政、执行、再审等类型案件。行使选择权应符合法律规定，如发回审理应另行组成合议庭的以及诉讼法、法官法规定应当回避的案件须自动回避。有些案件必须选择承办，如发回重审后又上诉到本院的案件，还由原承办人审理。审判团队年终考核以所办案件分值之和来计算工作量，作为绩效考核依据。审管办负责案件流程管理，纪检监察负责违法审判责任追究。

　　2、非审判事务由综合部门负责，实行专事专人，改过去部门负责为专员负责，按事设岗，定人员、定职责。非入额法官在研究室、审管办、立案诉讼服务中心、执行局优先使用。执行局实行警务化管理，既避免审判资源闲置，又保证行动迅速，人员待遇提升。

　　结　语

　　法院内设机构的改革根本目的，在于其摆脱现有司法体制的弊端，还归法官独立的司法本色。法院内设机构改革应当以“公正与效率”为主线，着力消除行政化色彩，以服务审判为中心，提升审判效能，人尽其用，将司法改革向纵深引入。

　　1.陈卫东： 《司法机关依法独立行使职权研究》， 载《中国法学》２０1４年第２期。

　　2.宋良波：基层法院司法行政部门以服务审判为中心的改革路径—以精准职能定位与程序高效运转为视角，载《深化司法改革》第163页。

　　3.刘伟超：论我国法院内设机构的整合与重构，载《司法体制改革》第95页。

　　4.梁三利、郭明：《法院管理模式比较—基于对英国、德国、法国的考察》， 载《长江师范学院学报》2010年第1期。

　　5.黄伟东： 《美国的法院管理》， 载《山东审判》2011年第6 期

　　6.梁三利、郭明：《法院管理模式比较—基于对英国、德国、法国的考察》， 载《长江师范学院学报》2010年第1期

　　7. 张卫《论我囯法院体制的非行政化》， 载《法商研究》年第1期。

　　8. 张静、易凌波：《司法改革背景下基层法院内设机构的整合与重构—基于S省C市法院“大部制”改革的实证分析》，载法学论坛

　　9.林艳：《人民法院内设机构设置的偏轨与重构》，载《深化司法改革与行政审判实践研究》第一编。

　　10.刘伟超：《论我国法院内设机构的整合与重构》，载《司法体制改革与民商事法律适用问题研究》第一编。

　　11.刘伟超：《论我国法院内设机构的整合与重构》，载《司法体制改革与民商事法律适用问题研究》第一编。

　　12.郝昭：《人民法院内设机构改革路径研究》，人民法院报实物周刊，2017年2月16日第005版。