浅析行政争议的实质性解决

　　——  以某基层人民法院行政审判现状为视角

　　摘要：当前，案件申诉上访率畸高成为长期困扰行政审判工作的一个难题，大量行政案件经诉讼后，争议并未得到实质性解决，行政审判有效化解争议的能力面临严峻挑战。笔者以所在基层法院行政案件审判工作为入口，在行政纠纷化解现状的基础上，探析制约行政争议实质性化解具体原因，并进一步探求在现有司法体制下探求实质性解决行政纠纷的有效路径，力求以当事人诉求为出发点，探求行政审判流程，充分发挥行政负责人在化解行政争议中的作用，加大协调和解制度适用，形成司法与行政的良性互动，实现行政争议的实质性化解。

　　关键词：  行政争议  合法性审查   诉求

　　一、行政争议实质性解决之现状分析

　　近年来，随着行政案件数量猛增，行政争议日益复杂，案件申诉上访率畸高成为长期困扰行政审判工作的一个难题，大量行政争议经行政诉讼后，并未得到实质性化解，行政审判有效化解争议的能力面临严峻挑战。

• 某基层人民法院2015-2018年上半年行政上诉案件情况。

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　　从上图中可以看出，2015年该院行政案件上诉率为30%，2016年行政案件上诉率64%，2017年行政案件上诉率高达73%，2018年上半年行政案件上诉率71%，行政案件上诉率高居不下。

　　（二）2018（1-6）某省法院行政案件服判息诉情况

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　　2018 年1-6 月份行政案件一审服判息诉率为46.6%，虽比同期有小幅提升，但仍比2017 年全国平均数低。

　　从全省各市法院情况看，泰安、莱芜、聊城一审服判息诉率超过60%，济南、淄博、枣庄、东营、烟台、济宁、日照、滨州、德州九市法院低于全省平均服判息诉率。

　　（三）法院行政机关负责人出庭应诉情况

　　新《行政诉讼法》规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”根据该规定，行政机关负责人出庭已经成为行政机关一项法定职责。通过行政机关负责人的出庭,使得行政案件审理客观上搭建起一个官民平等对话、平等协商行政争议的平台，为促进依法行政、推动行政争议实质性解决提供了机会，各地法院也积极落实行政机关负责人出庭应诉制度，但司法实践中，行政机关负责人出庭情况差别较大，下图为  2018 (1-6)月份我省各市法院行政机关负责人出庭应诉情况统计表。

　　各市法院行政机关负责人出庭应诉情况

　　从该表中可以看出，德州、威海、滨州三市法院行政机关负责人出庭应诉率超过90%，其中，德州、滨州超过96%。淄博、潍坊、东营三市法院行政机关负责人出庭应诉率超过80%。济南、青岛、菏泽三市法院出庭应诉率不足30%。

　　二、行政审判中制约争议实质性解决之原因分析

　　（一）行政诉讼司法审查以合法性审查为主，忽略当事人的主观诉求。从行政诉讼类型而言，有的诉讼请求指向的是被诉行政行为的合法性，属客观诉讼，当事人争议的是“说法”;另一些所诉求的则是具体的财产性权利，属主观诉讼，争议的是“利益”的多少与得失。修改前的行政诉讼法旨在规范行政行为,但其实质性化解行政争议的功能却并没有得到充分发挥,新行政诉讼法第一条增加了解决行政争议，反映了人们对行政诉讼目的认识的深化和对行政诉讼制度功能的全面理解，这是我国行政诉讼实践经验不断丰富的结果，新行政诉讼法也更多地体现客观诉讼，这种审查以诉行政行为的合法性审查为主，并不涉及对原告诉讼请求是否成立、理由是否具备的审查。司法实践中，合法性审查使得司法审查流于形式化，“程序空转”比较明显。而对于主观诉讼，因其诉求是具体的财产性权利，诉讼关注点始终在行政争议的解决和自身利益的维护，如果只单单审查被诉行政行为的合法性而不对当事人的具体诉求进行审查，结果容易造成与当事人的诉求脱离。比如拆迁案子，当事人对行政行为的合法性并不太关心，当事人真正关心的是拆迁补偿是否到位，这些案子通过简单的裁判并不能彻底解决纠纷。如笔者受理的郭某诉区发展和改革局、第三人新城建设发展有限公司行政建设批复一案，原告在某村拥有住宅一处，现面临拆迁，原告得知被告作出《核准意见》，同意新城建设发展有限公司建设城中村改造一期项目。原告认为该《核准意见》侵害了原告的合法权益，请求判决撤销。该案中，被告作出的行政行为是对旧村改造项目进行立项，原告提起诉讼的目的是因与村委未达成拆迁补偿安置协议，原告提起诉讼寻求拆迁补偿的落实到位。如果审判实践中只是审判被告行政行为的合法性，而忽视原告的真正诉求，无法真正实现行政争议的实质性解决，只能是司法程序的轮回，造成司法资源的浪费。

　　（二）重作与采取补救措施判决的履行与执行缺乏可操作性规定致判决难以执行。新行政诉讼法规定了撤销、变更和履行判决、重作判决，确认违法判决、驳回诉讼请求判决等判决方式，但对责令重作与采取补救措施判决的履行与执行缺乏可操作性规定，导致实践中判决执行难。责令重作判决是行政诉讼对于行政机关事后监督的一种有效方式，是对法院撤销判决的一种有益补充，但由于相关规定缺乏可操作性，导致司法实践适用困难，法律没有明确规定判决被告重新作出行政行为的具体期限和缺乏在行政机关不履行重作判决时的严格保障措施，审判实践中，责令重作判决其执行现状不容乐观，大多数案件存在执行难问题，而对于判决确认具体行政行为违法后，如何责令行政机关采取补救措施，行政诉讼法及其司法解释对此规定比较粗略， 履行判决主要依赖于被告行政机关的认可和自动履行，如果行政机关不履行判决中的内容，法院亦没有相应的措施促使行政机关履行。判决的执行直接关系到胜诉方权利的保障，行政诉讼中，法院判决行政机关重作行政行为后，行政机关如不履行，判决内容将无法执行，法院缺乏监督行政机关履行机制。如笔者受理的宋某诉区民政局一案中，原告宋某的丈夫裴某1946年入伍，1971年7月分散安置， 1983年8月病故。裴某病故后，宋某作为随军遗属安排在某区武装部宿舍居住， 1987每月65元。1997调整为每月118元，1999年9月又调整为每月185元。宋某认为根据鲁民安（1997）126号文件的规定，应享受每月500元的抚恤金，区民政局于2000年8月25日作出决定，不予调整宋某抚恤金。原告宋某不服，于2000年提起行政诉讼，区法院维持维持被告作出的决定。原告不服，向市中级人民法院提起上诉，市中级人民法院于将该案发回原审法院重审，2002年4月17日，区人民法院驳回原告宋某的诉讼请求。原告不服，向市中级人民法院提起上诉，市中级人民法院撤销区法院判决、撤销区民政局作出的决定；限区民政局于判决生效之日起60日内重新做出处理决定。2010年10月8日区民政局做出决定，不予增补宋某抚恤金。宋某不服该决定，于2010年10月29日区法院提起行政诉讼。2011年7月28日市中级人民法院裁定本案由某县人民法院管辖。某县人民法院撤销区民政局2010年10月8日作出的关于决定；限区民政局于判决生效之日起60日内重新作出处理。区民政局又重新作出处理意见，不予增补宋某抚恤金。案件陷入循环诉讼：行政机关不作为——原告起诉，法院判决履行——行政机关作出相应行为——原告仍不服，再起诉——法院判决撤销后重作——……原告虽然在每次诉讼中均胜诉，但除了在一次次的循环中增加了当事人和法院的诉讼成本外，对其权利的实现却无任何意义，法院的判决对其成为一种“望梅止渴”式的困惑和无奈，也造成了司法资源的浪费。

　　（三）行政协调和解制度定位缺失导致其适用有限。在行政诉讼中，利益主体多元化体现的更为明显。行政案件中被告一方系国家行政机关，处理起来难度大；行政争议矛盾复杂。就笔者而言，在近年来受理的行政诉讼案件中，有很大一部分是行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为而上访的案件，这种形势下就对法官的办案水平提出了更高的要求。审理行政案件尤其注重案件各效果的平衡，裁判一案有可能影响一片，比如在土地征收、征用和房屋拆迁引发的群体性诉讼案件能否得到妥善处理，直接关系到城乡建设和社会稳定的大局。具体行政行为的行政自由裁量权，使得行政诉讼中引入协调和解有了可能性和可行性。就笔者接触的行政审判实践而言，大部分行政案件都存在着很大的协调余地，因此在行政诉讼中耐心巧妙的协调，引导当事人和解，能有效消除和减少对抗。但限于“行政诉讼不适用调解”的规定，审判实践中，经协调和解的行政案件均以原告撤诉的方式结案，最高法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（下称《撤诉规定》）虽对行政诉讼协调和解的效力和执行作出了突破性规定，但《撤诉规定》调整范围过于狭窄、对于调和解协议的法律效力、和解协议的监督履行等问题未作规定导致其适用存在有限性。如原告与第三人合意改变了具体行政行为的内容或结果应当视为“被告改变其所作的具体行政行为”，且依据《撤诉规定》所作的具有执行内容的准予撤诉裁定可以申请法院强制执行。《撤诉规定》没有明确的二审及再审期间撤回原审起诉、撤诉后原审判决效力及准予撤诉的依据等问题，二审及再审期间可以撤回原审起诉，撤回起诉后原审判决不再具备法律效力，对于准予撤回原审起诉的案件应依据行政诉讼法第五十一条之规定作出裁定。《撤诉规定》并未确定协调和解为法定裁判方式，置和解制度在司法实践中适用存在尴尬境地，噬需建立事后监督制度确认协调和解协议的法律效力。

　　（四）多重法律关系交叉导致争议难以终局解决。司法实践中，一部分行政纠纷涉及民事法律关系，行政诉讼与民事诉讼交织的案件越来越多，民行交叉的案件中，民事争议和行政争议的解决对于纠纷的最终解决都至关重要，但立法上对民事与行政纠纷交叉关联问题规定的原则性和模糊性，使民行交叉问题的处理一直是一个司法难题，比如当前房屋登记案件呈现民行交叉的三种主要情形，司法实践中对于房屋登记民行交叉案件存在的“分别审理”、“先行后民”、“先民后行”及“行政附带民事”等四种审理模式、 “行政裁决违法”的案件类别使行附民诉讼范围定位不准确、以当事人要求为启动条件导致行附民诉讼受案数很少、“可以一并审理”的规定使行附民诉讼形同虚设等方面导致当前行附民受案范围的不足等等，行政诉讼与民事诉讼在诸多行政管理领域日益紧密交织的现实状况，亦彰显了民行交叉问题解决途径探索的必要性。而法院内部分工又导致司法实践中在处理类似行政裁决、行政确权、行政处理、办法权属证书等民事和行政纠纷交叉的案件，不能通过并案审理的方式，解决相互关联的行政争议和民事纠纷，最终实现行政争议的实质性解决。

　　三、行政争议实质性解决之路径选择

　　当事人的诉讼请求是行政审判的出发点，人民法院的行政审判工作只有在准确把握诉讼请求和争议核心的前提下，才能有的放矢地审理行政案件，化解争议，提高工作质效，这也是实质性解决行政争议的前提。实现行政争议的实质性解决需要系统化工作，强调法院要以合法性审查为基础，兼顾合理性审查，公平、公正地处理行政案件程序争议和实体争议，以保护行政相对人的合法权益，行政争议实质性解决并不能简单以行政机关是否败诉为评判标准，而应着眼于矛盾争议是否真正化解，并以此促进行政机关依法行政。

　　（一）以当事人实质性诉求为出发点，理顺行政案件审理流程

　　1、管辖

　　相比较于其他案件，行政案件的特殊性在于其是民告官，其被告一方是国家行政机关，而自古以来官官相护的思想至今仍然存在，而在行政管辖方面，法院一直在探索，如北京市第四中级人民法院作为北京市首个跨行政区划法院,同时也是整建制改革试点法院,在行政审判工作中,围绕执法办案第一要务,大力推进行政争议的多元化实质解决。山东省高级人民法院也推动“以当事人选择管辖”为核心的跨行政区域管辖行政案件，跨区域管辖在一定程度上保证了法院独立行使审判权、有利于防止和排除影响司法公正的非法干预，但目前的跨区域仍仅限于省范围或者市范围之内，笔者建议进一步扩大行政相对人选择管辖权的范围，以保护行政相对人的合法权益，并以此促进行政机关依法行政。

　　2、立案

　　立案登记制实施后，行政案件大量增加，部分案件中当事人诉讼请求过于混乱，给案件的审理带来不便，更不利于行政诉讼中实质性解决行政争议。矛盾的实质性化解不仅仅在于庭审，应该全方位考虑。在案件审查时，首先应当注意起诉是否符合起诉条件。立案中可以根据类型化思路，初步判断当事人的诉讼请求类型，作为判断是否具有原告主体资格，是否应予立案，以及是否应分别立案，把好行政审判入口。

　　3、证据

　　根据行政诉讼法第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，但最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对法院调取证据的范围限于“涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定”以及“涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项”。司法实践中，个别案件的被诉行政机关出于自身利益的考虑，对部分对其不利的证据材料不会主动提供，此时能否扩大法院调取证据的范围？另外，如被诉行政机关怠于举证，法院对于原告或第三人提交的证据应如何采信？因此，无论是从证据的适用规则看，还是从维护公平正义和司法公正的要求及推进行政纠纷的实质性解决的现实语境看，都应完善被告补充提交证据规则及行政诉讼依职权调取证据的扩张适用扩张适用依职权调取证据制度应当秉持实体上放宽、程序上控制的改革思路，遵循立法完善、制度配套的基本路径。立法完善在定性上，依职权调取证据须以审查证据为目的；定位上，依职权调取证据是当事人举证的有益补充。而制度配套具体包括构建依职权调取证据适用的辩论程序和弱化依职权调取证据的抑制机制，增强法院在审理案件中依职权分配举证责任和调取证据的义务。

　　4、庭审

　　庭审是直面矛盾的关键环节，也是矛盾争议实质化解的主战场，毫无疑问，中立、亲民的审判作风加上严格规范的庭审程序，充分发挥了庭审功效，让当事人举证、质证、辩论，有力促进了矛盾的实质性化解。 但司法实践中，行政案件庭审程序过于繁琐、冗长，且庭审重点是行政行为合法性审查，不能完全解决当事人实质争议。最高法院已明确提出要围绕行政争议实质性解决优化庭审程序，如何简化庭审程序、提高庭审效率、促进行政争议的实质性解决已成为当前急需解决的难题。因此我们建议以“审理规则明确化”作为行政诉讼类型化的核心，并不需要过分强调当事人起诉时对诉讼类型的选择。因此，可以成文法规范出发点，除立案阶段要对当事人诉讼请求给予适当关注外，强调以“判决方式和效力”为基本分类标准，行政审判法官通过审查当事人提出的诉讼请求，事实、理由和依据，对诉讼请求进行分类，以确定该案所属的诉讼类型，进而从审查原告资格、起诉期限、审判方式等方面，遵循不同的审理规则。

　　（二）加大行政协调和解力度，注重行政纠纷实质性化解。

　　1、充分调动社会资源，形成调解合力。行政协调既促进行政机关依法行政，又能保障群众合法权益。正确的协调方式是化解行政争议重要方法。行政纠纷具有涉及面广，类型庞杂等特点，这对人民法院协调行政案件的协调方式提出新的要求，“官民和谐”是确保行政争议实质性解决的前提条件。行政争议化解是一项系统工程，实质化解行政纠纷善借“外力”。在处理行政纠纷案件中，法院应为双方当事人搭建平等对话、沟通交流的平台，精确把握案件协调工作的着力点，抓住纠纷症结，制定出最佳的协调方案，开展有针对性的协调工作，在法院协调工作中，应充分发挥被告的上级机关、社会基层组织以及代理人的优势和作用，调动一切可能调动的积极因素，借助当地党政力量，包括党委、人大、政协以及行政机关首长等，发挥当地党政机关协调关系、调配资源等优势，多方协调、共同努力，以实现息诉止争的目标，实质性化解行政争议。

　　2、行政协调必须遵守法律规定，达成的利益必须是合法利益。实践中因行政协调没有可确定的操作程序，因此，应当注意把握以下几个问题：首先应当遵守法律规定，准确把握公正裁判和各方利益的关系。在审判实践中，当法律有明确规定的一定要以法律为依据，首先应当遵守现行法律的规定，如果法律规定明确，那么法官在审判过程中就需尊重立法本意，如果法律对某一法律事实未规定或规定不明确时，法官仍要探求立法者意图获得答案，如果仍无法解决时，法官就应该根据法律精神、原则进行价值判断。其次，当事人协调和解达成的利益必须是合法利益，不能以满足社会效果来否定法律效果，再者，需要综合考虑案件相关因素及与案件相关的所有情况。

　　3、改善司法作风，做好法律释明工作。在调解中，亲民的司法作风也很重要。法官和司法程序不能是绝对的冰冷和僵硬，而是要根据争议的性质，倾听、厘清原告一方的冤屈和请求，同时也要做到通晓行政执法的真实背景，实现情、理、法三者的有机统一，实现对行政行为的合法性和合理性的双效监督。首先，法官要履行好告知当事人权利、义务等权利的义务。其次，要充分利用法院法官的释明义务，把法律规定、法律术语等用通俗易懂的语言阐述清楚，使当事人知晓。多与当事人沟通，与有关人员沟通，把案件事实查清楚，把法律讲清楚，把道理摆明白，以获得当事人的理解，最后使当事人达成调解协议。

　　（三）完善行政机关负责人出庭应诉制度，充分发挥行政负责人在化解争议中的作用。

　　1、切实推动行政机关依法应诉。通过加强宣传引导，营造行政机关负责人出庭应诉的外部环境，积极引导行政机关负责人在观念上转变，摒弃出庭应诉有损行政机关及自身形象，主动查错补缺，积极应诉，促进依法行政。同时建议行政机关把该项制度定位于推动监督依法行政，化解行政争议的重要抓手，建议行政机关把负责人是否出庭应诉以及执行法院裁判、支持法院工作的情况纳入行政机关行政绩效考核体系，将该项制度切实落到实处。

　　2、强化出庭人员应诉能力建设。行政诉讼中举证责任倒置使得行政机关对其所作出的行政行为的合法性负有举证责任，再或庭审中有很多涉及原告主体资格的认定、证据认证质证、庭审答辩技能、庭审反应等专业方面的技能，所以对行政机关出庭人员的诉讼能力有着很高的要求，行政机关出庭人员的诉讼能力对案件的审理及裁判都起着关键性作用，行政案件中行政机关胜诉与否，不仅仅与行政行为认定事实清楚，适用法律正确，行政程序正当有关，还与行政机关应诉的能力有关。建议行政机关能够加强出庭应诉培训，切实提升出庭应诉能力，避免行政纠纷不必要的败诉。。

　　3、确保行政机关负责人出庭应诉发挥实效。行政负责人出庭应诉时，法官应当做好释明指导工作，庭审前应当向行政机关负责人发送出庭应诉通知书，告知其相应的权利义务以及拒不出庭的后果。庭审中发挥主导作用，鼓励负责人积极应诉、举证、质证、答辩等，确保行政负责人出庭发挥实效， 推动行政争议实质性解决。

　　（四）主动作为，积极推进司法行政互动。实质性化解行政争议需要加强司法与行政的良性互动，通过司法与行政的资源共享、工作交流等，实现诉讼与非诉讼、行政手段与司法手段的优势互补。

　　1、拓展行政审判职能, 实现行政争议的源头治理。通过提供专业法律评估意见、提示风险以及在实施具体行政行为过程中可能出现的问题等多种形式对所在区域城市发展、房屋拆迁等问题提供专业的评估意见，尽可能将行政争议解决在发生之前。拓展行政审判职能，针对行政级机关执法活动中出现的问题,加强与行政机关沟通交流,就法律适用问题统一执法标准，促使行政机关规范执法,故而从源头上预防和减少行政争议的发生。

　　2、多形式加强行政指导，促进行政机关依法行政。通过公开发布行政审判白皮书、行政审判典型案例、司法建议等多种形式总结审判过程中发现的难点问题和行政执法部门在执法过程中存在的不足，加强对辖区行政机关的指导，提升行政机关依法行政的能力和水平。行政审判白皮书、行政审判典型案例、司法建议等是法院在行政审判过程中对行政机关在执法方式、法律适用等方面存在的重大问题提出的法律性意见，对于促进行政机关规范执法行为具有重大意义，行政机关应当高度重视法院司法建议，针对建议中提出的问题作出相应的整改，规范执法行为，预防和减少行政争议和纠纷的发生。

　　付福云